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Fino a che punto la magistratura può intervenire nelle valutazioni politiche, soprattutto quando queste riguardano la sicurezza nazionale? La domanda sorge spontanea di fronte al nuovo capitolo del caso Almasri. Come ormai noto, il tribunale dei ministri ha chiesto alla Camera dei deputati l’autorizzazione a procedere nei confronti di Carlo Nordio, Matteo Piantedosi e Alfredo Mantovano. Tre nomi di peso del governo guidato da Giorgia Meloni – per lei è stata chiesta l’archiviazione – e un’accusa che sa tanto di cortocircuito tra toghe e politica.
Le accuse mosse dalla Procura di Roma si inseriscono in un contesto che supera la dimensione strettamente giudiziaria, coinvolgendo il delicato equilibrio tra potere esecutivo e potere giudiziario. I reati? Per Nordio si parla di rifiuto di atti d’ufficio e favoreggiamento personale aggravato, per Piantedosi e Mantovano anche di peculato. Tutto ruota attorno al caso del generale libico accusato di torture e ricercato dalla Corte Penale Internazionale.
Il 19 gennaio 2025, a Torino, viene arrestato Osama Almasri, generale libico su cui pendeva un mandato della Corte Penale Internazionale per crimini contro l’umanità, torture e omicidi. L’arresto avviene su segnalazione Interpol attivata dalla CPI. Tuttavia, pochi giorni dopo, la Corte d’appello di Roma dispone la scarcerazione dell’uomo per un vizio procedurale: secondo la legge italiana (l. 237/2012), l’arresto su richiesta della CPI non può avvenire d’iniziativa della polizia, ma solo su autorizzazione del ministero della Giustizia.
Alla luce di questa situazione, e sulla base di valutazioni di sicurezza nazionale documentate da informazioni riservate dell’AISE, il governo sceglie di espellere Almasri. Il provvedimento è firmato dal ministro dell’Interno, ma frutto di una decisione condivisa tra Palazzo Chigi, Viminale e Ministero della Giustizia. L’espulsione viene attuata la sera stessa tramite un volo CAI, predisposto con il supporto dei servizi.
Secondo i giudici, dietro quell’espulsione ci sarebbe un mix letale di pressioni politiche, omissioni e scelte amministrative pilotate, con l’obiettivo – udite udite – di evitare che restasse nel nostro sistema penitenziario. Insomma, lo avrebbero aiutato a scappare. Secondo la relazione del collegio giudicante: “I tre indagati hanno agito in piena consapevolezza delle richieste della Corte penale internazionale. Hanno scelto, in forma coordinata, di ignorarle e di dare esecuzione a un’espulsione che ha avuto come effetto quello di vanificare la cooperazione internazionale richiesta”. I giudici contestano inoltre il mancato invio alla Procura generale di un decreto già predisposto dal Ministero della Giustizia. Nella documentazione si legge che il Gabinetto del ministro “ha scelto di non inoltrare nulla”.
La questione centrale è di natura normativa: l’arresto su richiesta della CPI è regolato da una legge speciale (l. 237/2012), mentre gli arresti per mandati esteri sono disciplinati dal codice di procedura penale (art. 716). Secondo i giudici, la specialità della legge impone una procedura più rigida. Tuttavia, parte della dottrina ritiene che, in situazioni di urgenza, come quella in questione, la polizia giudiziaria possa agire in attesa dell’autorizzazione. Invece di lasciare che questa controversia venisse chiarita in sede legislativa o costituzionale, si è scelto il percorso giudiziario, portando in aula penale tre membri del governo.
Un aspetto rilevante è che nessuno dei ministri ha invocato il segreto di Stato, né l’ha opposto alla magistratura. La scelta è stata quella di non oscurare la documentazione, ma di agire in trasparenza riservata. Una scelta che oggi, paradossalmente, viene interpretata come un aggravante. Questo passaggio solleva interrogativi sul principio di responsabilità politica: se l’unico modo per agire con autonomia è appellarsi al segreto, si rischia di scoraggiare la trasparenza e spingere i decisori verso l’opacità.
Il punto centrale resta di natura politica. Secondo quanto ricostruito, il governo ha valutato che la presenza di Almasri sul territorio nazionale rappresentasse un rischio concreto per cittadini e asset strategici italiani, in particolare in Libia, come segnalato dall’intelligence. Una valutazione che rientra nella sfera delle prerogative dell’esecutivo. La domanda che ne deriva è: può essere oggetto di giudizio penale una scelta motivata da ragioni di sicurezza nazionale? Si tratta di una valutazione politica, come avviene per missioni militari, accordi internazionali o espulsioni diplomatiche.
Ora spetterà alla Giunta per le autorizzazioni stabilire se autorizzare il processo. Ma oltre i singoli nomi coinvolti, la questione tocca un principio più ampio: può la discrezionalità politica essere sottoposta a giudizio penale? E in che misura la magistratura può entrare nel merito di scelte che, per definizione, appartengono al governo? Il rischio, per molti osservatori, è che si stia aprendo un precedente in cui l’esercizio legittimo di un potere esecutivo venga interpretato come un illecito. Con implicazioni che vanno ben oltre la vicenda Almasri, e che investono i rapporti tra politica, giustizia e tutela dell’interesse nazionale.
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La linea del governo
“Lo stato di necessità legittima le condotte di tutti i rappresentanti del governo italiano coinvolti nel procedimento sulla vicenda Almasri”, ha detto l’avvocato Giulia Bongiorno, dopo aver letto gli atti. La linea è chiara: hanno agito per proteggere gli interessi dello Stato. E infatti anche la premier Meloni ci mette il carico da novanta: “A me non sfugge che la riforma della giustizia procede a passi spediti e ho messo in conto eventuali conseguenze”. E ancora: “Vedo un disegno politico intorno ad alcune decisioni della magistratura, particolarmente quelle che riguardano i temi dell’immigrazione, come se in qualche maniera si volesse frenare la nostra opera di contrasto all’immigrazione illegale”.
Il solito copione, insomma: magistrati che indagano il governo, e governo che denuncia pressioni politiche mascherate da giustizia. E come sempre c’è anche lo scontro frontale col procuratore Lo Voi, che replica infastidito alle accuse sui ritardi: “Gli atti sono stati inviati in 24 ore, se vi sembrano troppe…”.
Il 30 luglio scorso, il governo ha trasmesso al Tribunale dei ministri la propria memoria difensiva, redatta dopo un’attenta lettura degli atti. Nel documento, si sottolinea come “la sussistenza dello stato di necessità, come enunciato dall’articolo 25 del ‘Responsability of State for Internationally Wrongful Acts 2001’ della International Law Commission delle Nazioni Unite, legittima sul piano del diritto interno le condotte di tutti i rappresentanti del governo italiano coinvolti nel presente procedimento”.
La memoria fa riferimento a una norma rilevante del diritto internazionale, contenuta in un testo adottato dalla Commissione delle Nazioni Unite, che riguarda la responsabilità degli Stati per atti illeciti. Tale articolo giustifica l’apparente illiceità di una misura quando essa sia finalizzata a salvaguardare un interesse essenziale dello Stato da un pericolo grave e imminente.
Pur non trattandosi di una convenzione formalmente ratificata, il documento è considerato una fonte autorevole del diritto internazionale consuetudinario. È spesso richiamato in sede giuridica, anche dalla Corte Internazionale di Giustizia, e fornisce un quadro giuridico sistematico per valutare i presupposti della responsabilità internazionale di uno Stato e le relative conseguenze.
Franco Lodige, 7 agosto 2025
Di seguito il testo integrale della memoria difensiva inviata dal governo al Tribunale dei ministri.
1. DALLA RICOSTRUZIONE CRONOLOGICA EMERGE CHE LA CORTE Dl APPELLO Dl ROMA HA CORRETTAMENTE RILEVATO VIOLAZIONI PROCEDURALI.
II 2 ottobre 2024 il Procuratore della Corte Penale Internazionale ha avanzato richiesta di emettere un mandato di arresto nei confronti di Osema Almasri Habish Njeem alla Pre-Trial Chamber I. II 18 gennaio 2025, la Pre-Trial Chamber I ha emesso il mandato di arresto internazionale nei confronti di Njeem.
II 19 gennaio 2025 alle ore 9:30, a Torino, veniva eseguito il provvedimento di arresto da parte di agenti della Digos e della Squadra Mobile.
II primo dato oggettivo che emerge dalla semplice ricostruzione cronologica è che il Ministro della Giustizia Carlo Nordio ha ricevuto notizia della richiesta di cooperazione soltanto dopo l’esecuzione dell’arresto. Ed invero, una prima comunicazione informaledell’arresto (priva dei documenti giustificativi previsti dall’art. 87, comma 2, dello Statuto della Corte), veniva trasmessa via e-mail alle ore 12:37 da un funzionario dell’Interpol a un Dirigente del Dipartimento per gli affari di giustizia (DAG) nella giornata di domenica 19 gennaio. In pari data, alle ore 15:57, perveniva dall’Ambasciata dell’Aja, tramite piattaforma Prisma su postazione “dedicata” e dunque non consultabile dall’esterno in uso al solo ufficio del Consigliere diplomatico, “la richiesta di cooperazione relativa all’arresto di Osama Elmasry Njeem “. Si fa presente che tale piattaforma non è consultabile nemmeno dal Ministro della Giustizia o dal Gabinetto del Ministro.
II 20 gennaio 2025, alle ore 12:40, il Procuratore Generale presso la Corte di Appello di Roma trasmetteva il carteggio al Ministero della Giustizia; sempre lunedì 20 gennaio, alle ore 13:01, il Consigliere diplomatico del Ministro della Giustizia trasmetteva all’Uffìcio di Gabinetto del Ministro la richiesta di arresto provvisorio del 18 gennaio 2025 ed i relativi allegati. II 21 gennaio 2025, la Corte di Appello di Roma non ravvisava i presupposti per la convalida dell’arresto di IVjeem, in quanto erroneamente avvenuto secondo le modalità prescritte dall’art. 716 c.p.p. anziché quelle speciali applicabili al caso concreto, stabilite dalla Legge n. 237/2012, e, di conseguenza, ne disponeva la scarcerazione.
In particolare, nell’ordinanza della Corte di Appello si legge che in punto di applicazione della misura cautelare, la L. 237/2012— in applicazione dello Statuto istitutivo della CPIdi cui alla L. 232/1999 ha prescritto analiticamente il relativo procedimento, in cui non v’è una previsione attinente alla possibilità di intervento «di iniziativa» della polizia giudiziaria, dovendo tale procedimento irrinunciabilmente passare dalla:
1. Ricezione degli atti da parte del Ministro della Giustizia «al quale compete di ricevere le richieste provenienti dalla Corte e di darvi seguito» (art. 2, comma 1);
2. Trasmissione degli atti dal Ministro della Giustizia alla procura generale presso la corte d’appello di Roma («il procuratore generale presso la corte d’appello di Roma, ricevuti gli atti,… OMISSIS») art. II, comma l; 3. Richiesta del procuratore generale alla corte d’appello, per l’applicazione della misura cautelare («OMISSIS…ricevuti gli atti, chiede alla medesima corte d’appello l’applicazione della misura della custodia cautelare») art. II, comma l. Tali circostanze precludono la possibilità di ritenere applicabile nella fattispecie il disposto di cui all’art. 716 c.p.p. che costituisce un sostanziale diverso intervento non inserito dal legislatore nella procedura in questione ed al quale, per tale ragione, non può farsi riferimentoattraverso il richiamo dell’art. 3 sopra detto. Poiché la procedura di applicazione della misura cautelare è stata dalla Legge 237/2012, come detto, specificamente scandita in tutti i suoi passaggi, deve inequivocamente accedersi al principio secondo cui “ubi lex voluit dixit “, in virtù del quale l’arresto d’iniziativa della polizia giudiziaria nella procedura di consegna su mandato della CPI deve ritenersi escluso in quanto non espressamente previsto dalla normativa speciale che, come detto, ha specificamente previsto ogni adempimento relativo alla compressione dello status libertatis della persona; ciò anche in considerazione dell’evidente spessore che una tale previsione (art. 716 c.p.p.) avrebbe nel procedimento in relazione al principio costituzionale di cui all’art. 13, comma 3, della Carta” (ordinanza Corte di Appello di Roma, pagg. 2-3). La cronologia conferma la correttezza della decisione della Corte di Appello di Roma.
2. LA CONCORRENTE RICHIESTA Dl ESTRADIZIONE FORMULATA DALLE AUTORITÀ LIBICHE NEI CONFRONTI Dl IVJEEM PER GLI STESSI FATTI OGGETTO DEL MANDATO Dl ARRESTO DELLA CORTE PENALE INTERNAZIONALE. LE DISCRASIE DEGLI ATTI POSTI A FONDAMENTO DELLA RICHIESTA Dl COOPERAZIONEA VANZA TA DALLA CORTE PENALE INTERNAZIONALE.
2.1. La richiesta di estradizione da parte dello Stato della Libia e le attribuzioni del Ministro della Giustizia in caso di richieste concorrenti. Contestualmente alla richiesta di cooperazione della Corte Penale Internazionale, era pervenuta notizia (da fonti di intelligence) di una richiesta di estradizione delle Autorità libiche per i medesimiLatti. La richiesta di estradizione (Nota Verbale n. 2/3/83 datata 20 gennaio 2025, allegata alla memoria) era stata, poi, trasmessa al Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale per il tramite dell ‘Ambasciata della Libia. II Ministro della Giustizia, dunque, ai sensi dell’art. 2, comma 2, della Legge n. 237/2012, aveva l’onere di valutare l’ordine di precedenza delle richieste di cooperazione internazionale secondo quanto disposto dall’art. 90 dello Statuto di Roma.
Ed invero, il Ministro della Giustizia, nel caso in cui la richiesta concorrente provenga da uno Stato che non aderisce al Trattato istitutivo della Corte, stabilisce a quale richiesta dare precedenza se la Corte Penale non ha svolto alcun accertamento pregiudiziale sull’ammissibilità del caso ai sensi degli artt. 18 e 19 dello Statuto. Nel caso di specie, la Corte Penale Internazionale non aveva ancora affrontatola questione pregiudiziale sull’ammissibilità (nota l).
Nota l. Tale scelta veniva giustificata dalla Camera preliminare con l’assenza di “una causa
apparente o fattore evidente che la spinga a esercitare tale discrezionalità ai sensi dell’art. 19, paragrafo l, dello Statuto. Le conclusioni sopra riportate sono fatte senza pregiudizio per la
determinazione di eventuali future contestazioni riguardanti la competenza della Corte o l’ammissibilità di un caso ai sensi dell’art. 19 dello Statuto” (cfr. Mandato di arresto nei confronti di Osama Elmasry/Almasri Njeem, parr. 12 e 13).
In tale prospettiva, conformemente al dettato normativo dell’art. 90, commi 4, 5, e 6, dello Statuto della Corte, il Ministro della Giustizia decide a quale richiesta dare la precedenza “tenendo conto di tutte le considerazioni rilevanti in modo particolare:
a) dell’ordine cronologico delle
richieste;
b) degli interessi dello Stato richiedente, in modo particolare, se del caso, del fatto che il reato è stato commesso sul suo territorio e della nazionalità delle vittime e della persona reclamata;
c) della possibilità che lo Stato richiedente proceda in un secondo tempo a consegnare la persona alla Corte”.
Peraltro, nella richiesta di estradizione avanzata dallo Stato libico erano indicate una serie di circostanze idonee a minare l’ammissibilità del caso innanzi alla Corte Penale per violazione del principio di complementarietà.
In particolare, si desumeva:
1) l’esistenza di una indagine in corso condotta dalle Autorità libiche nei confronti di Njeem per “le stesse accuse che gli vengono imputate dalla Corte Penale Internazionale
2) la previsione da parte dell ‘ordinamento libico di specifiche norme circa I ‘incriminazione della tortura, delle scomparse arbitrarie e della discriminazione
3) l’assenza di interlocuzioni tra la Corte Penale Internazionale e le Autorità libiche;
4) la mancata verifica in ordine alla volontà e all’interesse dello Stato libico a perseguire Njeem per i fatti di cui era accusato (Nota 2).
Nota 2. In particolare, viene precisato che Njeem, insieme ad altre persone, è soggetto “alle procedure di inchiesta intraprese dalla Procura Generale libica quando ha aperto una inchiesta circa il decesso di alcuni detenuti, oltre all’inchiesta su denunce presentate da alcune persone danneggiata per questioni di privazione della libertà, tortura, trattamento violento e oltraggioso. La procura Generale aveva iniziato questa inchiesta nel 2016 quando è iniziato il suo lavoro circa la revisione della situazione dei detenuti nel periodo di tempo dal 2011 sino all’ultima denuncia presentata nel 2024”. Ancora, si rappresenta che Njeem è una “delle persone soggette alle procedure investigative della Procura Generale libica contro coloro che sono accusati di essere responsabili di circostanze di conflitto armato avvenuti a sud di Tripoli il 14/08/2023.
Nell’atto delle Autorità libiche si rileva come “gli eventi che la Corte Penale Internazionale ha attribuito alla persona di cui si chiede l’estradizione— Usama Najeem— rientrano nelle fattispecie giuridiche previste dal diritto penale libico e la normativa della legge n. 10 del 2013 circa l’incriminazione della tortura, delle scomparse arbitrarie e della discriminazione”. Entro tale prospettiva, nella richiesta di estradizione viene ribadita la competenza dello Stato della Libia a processare Njeem, segnalando come la richiesta di arresto da parte della Corte Penale Internazionale, in assenza di preliminari interlocuzioni o comunicazioni con le Autorità libiche, avesse violato il principio di complementarietà previsto dallo Statuto di Roma: “secondo il regime per il trattamento delle questioni relative all’ammissibilità del caso, la Corte Penale internazionale, articolo 17, paragrafo l, punto A dello Statuto di Roma relativamente alla Corte Penale Internazionale il caso viene considerato non accettabile nel caso in cui lo stato ha la giurisdizione della causa e apre una inchiesta circa gli accadimenti sui quali si basano le procedure prese. La richiesta riportata nella circolare contro l’accusato oggetto della richiesta di estradizione viola questa condizione. Secondo la Procura Generale libica si èdato inizio ad una inchiesta penale circa gli eventi che potrebbero risultare veri come riportato dalla Corte Penale Internazionale nella sua richiesta rivolta alla Polizia Penale internazionale. La Corte Penale internazionale non ha verificato il desiderio della Procura Generale libica a investigare il caso circa gli eventi imputati alla persona oggetto della richiesta di estradizione, ha ignorato di rendere noto o informare la Procura Generale libica delle procedure o la sua intenzione di essere a conoscenza di essi; inoltre la Corte si è astenuta dal contattare la Procura Generale libica circa la ricerca delle motivazioni oggettive o procedurali che potrebbero ritardare le procedure di processo dell’accusato oggetto della richiesta di estradizione.
Secondo lo Statuto di Roma la Procura Generale libica effettual’inchiesta sugli atti che costituiscono crimini di guerra e crimini contro l’umanità; la Procura Generale libica ha la capacità di gestire le procedure di inchiesta circa i crimini dei quali è accusato il soggetto della richiesta di estradizione; incluso la verifica degli indizi, stabilire la data per la presenza dell’imputato del quale si richiede l’estradizione dinanzi alla corte, essendo egli un impiegato pubblico ancora in servizio”.
Inoltre, nella richiesta avanzata dalle Autorità libiche si evidenzia come “nell’ambito del completamento delle due giurisdizioni— secondo lo Statuto di Roma la Procura Generale libica, in qualità di giurisdizione penale nazionale, non ha ricevuto una richiesta nella quale la Corte Penale internazionale presenti il suo desiderio di organizzare una collaborazione giuridica o offrire un’assistenza legale oppure dare notifica circa la causa intentata dalla corte contro la persona soggetto della richiesta di estradizione; qffìnché la Procura Generale libica possa notificare la Corte Penale Internazionale dell’esercizio della giurisdizione nazionale in una data antecedente l’impedimento posto della Corte circa gli eventi oggetto della richiesta”
In definitiva, con la richiesta di estradizione veniva rappresentata una situazione di fatto idonea ad incidere sull’ammissibilità del caso secondo quanto previsto dall’art. 17 dello Statuto (nota 3) perché attestava l’esistenza di indagini condotte dallo Stato della Libia, titolare della
giurisdizione per i medesimi Latti.
Nota 3. Ai sensi dell’art. 17 dello Statuto, la Corte dichiara inammissibile (“inadmissible”) il
caso “se:
a) sullo stesso sono in corso di svolgimento indagini o procedimenti penali condotti da uno Stato che ha su di esso giurisdizione,a meno che tale Stato non intenda iniziare le indagini ovvero non abbia la capacità di svolgerle correttamente o di intentare un procedimento” Al riguardo, lo Statuto della Corte prevede che “il difettodi volontà” dello Stato (“the State is unwilling”) a procedere deve essere accertato in concreto secondo i rigorosi canoni sanciti dai commi 2 e 3 del predetto art. 17: “al fine di decidere se ricorre in specifiche fattispecie il difetto di volontà dello Stato, la Corte valuta se, avuto riguardo alle garanzie giudiziarie riconosciute dal diritto internazionale sussistono una o più delle seguenti circostanze:
a) il procedimento è o è stato condotto, ovvero la decisione dello Stato è stata adottala, nell’intento di proteggere la persona interessata dalla responsabilità penale per i crimini di competenza della Corte indicati nell’articolo 5;
b) il procedimento ha subito un ritardo ingiustificato che, date le circostanze, è incompatibile con il fine di assicurare la persona interessata alla giustizia;
c) il procedimento non èstato, o non è condotto in modo indipendente o imparziale, ed è stato, o è condotto in modo tale da essere— date le circostanze incompatibile con il fìne di assicurare la persona interessata alla giustizia. Al fine di decidere se ricorre in specifiche fattispecie l’incapacità dello Stato, la Corte valuta se, a causa di un totale o sostanziale collasso ovvero della indisponibilità del proprio sistema giudiziario interno, lo Stato non abbia la capacità di ottenere la presenza dell’imputato o le prove e testimonianze necessarie, ovvero sia in qualunque altro modo incapace a svolgere il procedimento instaurato”
Nel caso di specie, il mandato di arresto emesso dalla Corte Penale Internazionale risultava scevro da qualsiasi valutazione in ordine al preventivo accertamento del requisito dell’assenza di volontà a procedere da parte dello Stato libico. Condizione questa che, a ben vedere, appariva non essersi realizzata alla luce dei contenuti della richiesta di estradizione formulata dalle Autorità libiche, che dava conto di una indagine in corso per i medesimi fatti.
La rilevanza di quanto fin qui osservato è di intuitiva evidenza: ai sensi dell’art. 19, comma l, dello Statuto, se la Corte avesse conosciuto la sussistenza di indagini da parte della Libia avrebbe dovuto sollevare d’ufficio la questione pregiudiziale sull ‘ammissibilità.
II quadro sì delineato condizionava inevitabilmente anche le valutazioni del Ministro della Giustizia in merito all’ordine di precedenza da assegnare alle richieste di cooperazione.
2.2. II potere e il dovere del Ministro della Giustizia di valutare gli atti.
Deve escludersi in modo categorico che incombesse sul Ministro della Giustizia un dovere di trasmissione automatica degli atti al Procuratore Generale nell’ambito del procedimento di convalida dell’arresto. L’articolo 2 della Legge n. 237/2012 (Norme per l’adeguamento alle disposizioni dello statuto istitutivo della Corte penale internazionale) prevede, infatti, che “i rapporti di cooperazione tra lo Stato italiano e la Corte penale internazionale sono curati in via esclusiva dal Ministro della giustizia, al quale compete di ricevere le richieste della Corte e di darvi seguito”.
Ed ancora, prevede che “il Ministro della giustizia, ove ritenga che ne ricorra la necessità, concorda la propria azione con altri Ministri interessati, con altre istituzioni o con altri organi dello Stato. Al Ministro della giustizia compete altresì di presentare alla Corte, ove occorra, alti e richieste “. La legge, pertanto, attribuisce al Ministro della Giustizia il potere di svolgere una valutazione sugli atti ricevuti. Si tratta di una valutazione ampia, dal momento che (ove ne ricorra la necessità) il Ministro concorda la propria azione con:
1) altri Ministri; 2) altri organi; 3) istituzioni dello Stato; 4) la stessa Corte Penale Internazionale.
Appare evidente, dunque, che il Ministro della Giustizia deve valutare gli atti sotto tre diversi
profili: politico, istituzionale e tecnico.
2.3. Le contraddizioni tra l’accusa e le conclusioni in punto di determinazione del tempo del
commesso reato.
Dalla lettura del mandato risulta altresì evidente la contraddittorietà del perimetro temporale delle accuse: nella premessa dell’atto e nella parte dedicata alla ricostruzione dei fatti vengono menzionati “crimini contro l’umanità e crimini di guerra di competenza della Corte, commessi in Libia dalfebbraio 2015, fino ad almeno il 2 ottobre 2024” (cfr. par. 2; par. 7; par. 23; par. 26; par. 30), mentre nelle conclusioni si fa riferimentoa crimini “commessi nella prigione di Mitiga dal 15 febbraio 2011 in poi” (cfr. par. 99; par. 100; par. 101; ed infinela parte dispositiva riportata a pag. 34).
Non si trattava di un errore materiale dal momento che: in più punti delle conclusioni del mandato di arresto del 18 gennaio 2025 era richiamato un riferimento temporale dei fatti di cui è accusato Nieem (anno 2011) difforme rispetto alle richieste dell’Accusa recepite nell’incipit e nel cuore del medesimo provvedimento (anno 2015). La sussistenza di tali errori ha trovato inevitabilmente confermaanche nella decisione della Pre-Trial Chamber Idi riunirsi nuovamente per la correzione del provvedimento. II 24 gennaio 2025 è stata pubblicata sul sito della Corte Penale Internazionale una nuova versione del mandato a cui, per la prima volta, è stata allegata la dissenting opinion di uno dei giudici non acclusa all’atto del 18 gennaio 2025.
In questo contesto, il Ministro della Giustizia non era in condizione di fornire alcuna risposta immediata al Procuratore Generale: ogni considerazione sarebbe risultata errata proprio perché fondata su una richiesta di arresto che appariva ictu oculi contraddittoria nell’elemento fondamentale della struttura del reato, ossia il tempus commissi delicti. Al riguardo, non può essere taciuto che ai sensi dell’art. I della Legge n. 237/2012 “lo Stato italiano coopera con la Corte penale internazionale conformemente alle disposizioni dello statuto della medesima Corte, reso esecutivo dalla legge 12 luglio 1999, n. 232, di seguito denominato «statuto», e della presente legge, nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico italiano “.
2.4. La rilevanza dell’opinione dissenziente ai fini della giurisdizione.
Gli errori individuati nella formulazione del mandato non possono in alcun modo configurarsi come refusi irrilevanti, poiché incidono anche sulla valutazione dei limiti della giurisdizione della Corte Penale, in linea con quanto peraltro sostenuto dal Giudice Maria del Socorro Flores Liera che aveva espresso una opinione dissenziente non allegata al mandato.
La mancata allegazione di tale atto, del resto, ha privato la procedura di un importante contributo anche aifini della valutazione dei limiti della giurisdizione della Corte, rilevabili secondo quanto previsto dall’art. 13 della Legge n. 237/2012. Ed invero, da quanto si legge nelle prime battute del mandato, il procedimento nei confronti di Njeem aveva tratto origine dall’atto di deferimento da parte del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
In particolare, con la risoluzione dell’ONU del 26 febbraio 2011 n. 1970, era stata espressamente defèrita al Procuratore presso la Corte Penale Internazionale la situazione in cui versava la Libia dal 15 febbraio 2011 per il sistematico uso dellafôrza e della violenza da parte delle Autorità libiche (all’epoca espressione del regime di Mu’ammar Gheddafi) nei confrontidella popolazione civile. Pur non essendo indicata una data di cessazione delle condotte oggetto del deferimento, è un dato storico che il momento della definitiva caduta del regime di Gheddaficoincide con la morte dello stesso avvenuta nell’ottobre 2011. Dunque, il riferimentonella parte motiva del mandato di arresto emesso a carico di Njeem a crimini commessi a partire dall’anno 2015 (anziché nel 2011) evidenziava una discrasia idonea ad incidere anche sui limiti della giurisdizione della Corte, in quanto non risultava chiaro se le accuse poste a fondamento del mandato fossero effettivamente collegate ai fatti oggetto della risoluzione del Consiglio di Sicurezza.
Ed invero, all’art. I dello Statuto è previsto che la Corte esercita la propria giurisdizione nei soli e limitati casi previsti dallo Statuto e nel rispetto del principio di complementarietà con le giurisdizioni penali interne, che assegna agli Stati la responsabilità primaria di perseguire i presunti responsabili dei reati. Deve, dunque, sottolinearsi l’assoluta rilevanza anche di tale profilo, in quanto il corretto esercizio della giurisdizione della Corte Penale rappresenta il presupposto per ritenere lo Stato italiano effettivamente vincolato dalle norme previste dallo Statuto della Corte Penale Internazionale.
In conclusione: l’esistenza di richieste concorrenti e la complessità delle valutazioni del
Ministro della Giustizia erano ontologicamente incompatibili con l’ipotesi di un obbligo
immediato, peraltro non sussistente, di trasmissione dei documenti alla Procura Generale presso la Corte di Appello di Roma. Per queste ragioni, non si diede seguito alla bozza di risposta al Procuratore Generale predisposta, come da prassi, dagli uffici del DAG.
Sul punto, per esigenze di chiarezza si fa presente che, per velocizzare le procedure, gli uffici
ministeriali provvedono in autonomia a redigere bozze di lavoro (talvolta aventi contenuti persino opposti: una bozza con risposta favorevole e altra con risposta contraria).
Naturalmente, il Capo di Gabinetto valuta di volta in volta se le bozze sono in linea con le decisioni che il Ministro intende assumere. Nel caso di specie, la bozza non fu sottoposta all’attenzione del Ministro perché non considerava le questioni di carattere tecnico e politico (tra cui quella della richiesta concorrente dello Stato libico) che si stavano esaminando.
Solo per completezza, si aggiunge che la prassi ministeriale appena citata trova riscontro in numerosi casi in cui il Ministro non ha dato seguito alle ipotesi di lavoro predisposte dagli l(ffìci (a titolo esemplificativo, si citano i casi delle proceclure di estradizione nei confronti del Sig. Stefano Bottura, del Sig. Franco Reverberi Boschi e del Sig Petrov Kirill).
3. L ‘INSUSSISTENZA DEL REATO Dl CUI ALL ‘ART. 328 c.p.
Alla luce di quanto fìn qui osservato, appare evidente che il Ministro Carlo Nordio, lungi dal porre in essere una condotta connotata da omissioni o rifiuti secondo quanto previsto dalla norma incriminatrice di cui all’art. 328 c.p., si era attivato per dare seguito, nell’esercizio delle sue prerogative, alla richiesta di cooperazione. Va aggiunto che il Ministro della Giustizia ha avuto a disposizione pochissimo tempo per valutare un caso che, come evidenziato, richiedeva un’attenta e scrupolosa valutazione. Ed inoltre, per l’Italia era il primo caso di richiesta di cooperazione avanzata dalla Corte Penale Internazionale per eseguire l’arresto di un soggetto rintracciato sul territorio nazionale. Pertanto, gli eventi descritti dimostrano come non possa neppure ipotizzarsi alcun indebito rifiuto. Secondo un consolidato approdo ermeneutico, “il rifiuto penalmente significativo non può riguardare un atto discrezionale, ma deve riferirsi ad un atto dovuto, imposto al pubblico funzionario da una norma imperativa immediatamente precettiva, di rango primario o addirittura di rango costituzionale, che imponga di provvedere per la tutela di specifici beni ritenuti meritevoli di tutela. La “doverosità” dell’atto da compiere esclude dall’ambito di applicazione della norma gli atti rientranti nell’ambito della discrezionalità amministrativa” (cfr. Cass., Sez. VI, ud. IO marzo 2022, n. 25547).
4. LA LEGITTIMITÀ DEL DECRETO Dl ESPULSIONE EMESSO DAL MINISTRO DELL ‘INTERNO.
Per inquadrare correttamente i fatti, è utile ricordare che il IO luglio 2024, tre mesi prima della richiesta del mandato di arresto, la Corte Penale Internazionale aveva inserito il nominativo di Njeem nei canali Interpol, attraverso una nota cosiddetta di diffusioneblu.
Questa nota, diretta solo alla Germania e non visibile agli altri Paesi, era finalizzata alla raccolta discreta di informazioni su dati e documenti di viaggio, telefoni e mezzi di pagamento, persone e contatti di Njeem durante la presenza in Germania, con richiesta, per le autorità tedesche, di informare immediatamente l’ufficio del Procuratore della Corte Penale Internazionale (Nota 4).
Nota 4: La nota sottolineava, in particolare, la necessità di non mettere in allarme la persona
e di non arrestarla, in quanto avente lo status di testimone. II nominativo di Njeem veniva inserito nelle banche dati federali tedesche a partire dal 4 novembre 2024.
II 18 gennaio 2025, la Corte Penale estendeva la nota di diffusioneblu anche a Belgio, Regno Unito, Austria, Svizzera e Francia, ma non all’Italia. Alle ore 22:55 di sabato 18 gennaio 2025, a distanza di tre giorni da un controllo nei confronti di Njeem in Germania (a Bonn), la Corte Penale Internazionale chiedeva al Segretariato Generale Interpol di Lione di sostituire la nota di diffusioneblu con una nota di diffusione rossa, contenente cioè indicazioni per l’arresto, diretta per la prima volta anche all’Italia. Sempre nella notte tra sabato e domenica, e precisamente alle ore 2:33 del 19 gennaio 2025, il Segretariato Generale Interpol validava la nota di diffusione rossa per l’arresto provvisorio e la successiva consegna alla Corte Penale Internazionale del cittadino libico.
Con decreto del Ministro dell’interno del 21 gennaio 2025, immediatamente dopo la scarcerazione disposta dalla Corte di Appello di Roma, Njeem veniva espulso dal territorio dello Stato per ragioni di tutela dell’ordine pubblicoe di sicurezza nazionale.
Nel provvedimento si annotava, infatti, che Njeem, munito di passaporto libico, ma con visto di ingresso multiplo per turismo scaduto, era stato colpito “da un mandato di arresto internazionaleai fini estradizionali emesso il 18 gennaio 2025 dalla Corte Penale Internazionale per i reati di crimini contro l’umanità e crimini di guerra” e che “a seguito di perquisizione effettuata presso la stanza dell’albergo in cui alloggiava, il personale operante ha rinvenuto, tra gli altri effetti personali, consistenti somme di denaro in contanti e una ottica per fucile. Si trattava di un provvedimento necessario e urgente sulla base di una nutrita serie di elementi. In primo luogo, la pericolosità sociale di Njeem si ricavava dalla gravità delle accuse contenute nel mandato di arresto della Corte Penale Internazionale e da quanto rinvenuto dalla Polizia Giudiziaria italiana al momento dell’arresto del 19 gennaio 2025, ossia una consistente somma di denaro contante e un’ottica per fucile.
Ed ancora, a questo punto, venivano richiamati stralci tra virgolette di documento della intelligence nazionale classificato— relativo alla Rada Force e ai possibili pericoli per la comunità italiana e gli interessi economici dell’Italia in Libia collegati all’arresto dell’Almasri- che si omettono…
Pertanto, il Ministro Matteo Piantedosi ha coerentemente e correttamente adottato un provvedimento di espulsione per motivi di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato, ai sensi dell’art. 13, comma l, del Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.
E utile ricordare che dall’insediamento del Governo, sono stati ben 190 i provvedimenti di espulsione per motivi di sicurezza, dei quali 24 adottati ai sensi proprio dello stesso art. 13, co. l. Come noto, il decreto di espulsione emesso ai sensi dell’art. 13, comma l, D.lgs. 25 luglio 1998 n. 286, è un atto rimesso all’organo di vertice del Ministero dell’Interno, ossia l’organo di vertice dell’amministrazione maggiormente interessata alla materia dei rapporti con i cittadini stranieri e costituisce senz ‘altro espressione di esercizio di alta discrezionalità amministrativa (cfr. TAR Lazio, sez. l, 8 maggio 2023- ud. 12 aprile 2023, n. 7691).
In subiecta materia, i poteri del Ministro dell’Interno si radicano anche nella normativa sovranazionale e, in particolare, nella Direttiva 2003/109/CE, secondo cui “gli stati membri possono decidere di allontanare il soggiornante di lungo periodo esclusivamente se egli costituisce una minaccia effettiva e sufficientemente grave per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza”. II Consiglio di Stato, a più riprese, ha precisato che la normativa nazionale in materia di espulsione è pienamente assimilabile alle misure di sicurezza che si adottano con finalità di prevenzione. Sicché, l’esigenza di protezione del bene assolutamente fondamentale della sicurezza nazionale impone una tutela molto avanzata, che attribuisce all’Autorità procedente il potere di adottare la misura dell’espulsione anche sulla base del semplice sospetto, ovvero sulla base di una valutazione effettuata anche solo alla stregua di meri indizi (così, ex multis, Consiglio di Stato, Sez III, 19 maggio 2021- ud. 6 maggio 2021, n. 3886).
Va precisato che l’ambito di sindacato esercitato dal giudice amministrativo in simili controversie è alquanto circoscritto, come si evince anche dallaformulazionedel citato art. 13 D.lgs. n. 286/1998 che rimette al Ministro dell’Interno ogni più ampia valutazione in ordine alla sussistenza di esigenze di ordine pubblico e di sicurezza nazionale. Nel caso di specie il provvedimento di espulsione emesso nei confronti di Njeem rappresenta la diretta estrinsecazione dei poteri del Ministro dell’Interno a cui la legge attribuisce la responsabilità della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (art. I Legge I aprile 1981, n. 121).
Deve, perciò, escludersi in modo categorico che il provvedimento di espulsione potesse avere la finalità di aiutare IVjeem nell’eludere le investigazionio le ricerche da parte degli organi della Corte Penale Internazionale.
LE MODALITÀ DEL RIMPATRIO Dl NJEEM RICALCANO QUELLE ADOTTATE IN CASI ANALOGHI.
II rimpatrio del cittadino libico, in esecuzione del decreto di espulsione, è avvenuto con un volo della Compagnia Aeronautica Italiana S.p.A. (di seguito CAI).
5.1. La normativa applicabile ai voli CAI. La CAI opera ai sensi dell’art. 25 della Legge n. 124/07, nonché del DPCM n. 129917/986/01.01 in data 17 maggio 2006 e del DPCM prot. n. 57170/4.3.6./AEGA.19 del 23/04/2024 (che approva le modalità operative dell’attività CAI). In particolare, il citato DPCM del 2006 stabilisce che la CAI svolge “attività senza alcun fine di lucro, esclusivamente ed ininterrottamente per il disimpegno di un pubblico servizio teso alla difesa della sicurezza dello Stato ed è destinata al supporto delle funzioni istituzionali della Pubblica Amministrazione e comunque di Organi ed Uffici dello Stato e che “gli aeromobili di proprietào comunque eserciti dalla Compagnia Aeronautica Italiana S.p.A. svolgono esclusivamente attività dirette alla tutela della sicurezza nazionale” e “sono equiparati ad aeromobili di Stato ai sensi e per gli effetti dell’articolo 744, quarto comma del Codice della navigazione ‘1
La CAI, alla luce delle richiamate disposizioni, nonché della normativa sui voli di Stato: (l) esegue Voli Operativi a supporto dell’attività istituzionale degli 00.1.S. In particolare, i voli CAI sono dedicati a personale degli 00.1.S., alle Autorità istituzionali e ad ogni altra persona che, accompagnatada personale degli 00. I.S., abbia rilevanza ai fini della tutela della Sicurezza Nazionale; (2) concorre, in via sussidiaria, all’espletamento di voli di Sicurezza tesi alla protezione dell’incolumità personale di soggetti che versano in situazioni di rischio individuati sulla base della normativa di riferimento.
La disciplina dei voli di sicurezza si fonda essenzialmente sull’art. l, comma 2, del D.L. 6 maggio 2002, n. 83, convertito dalla Legge 2 luglio 2002, n. 133, che attribuisce al Ministro dell’Interno, sentito il Comitato nazionale dell’ordine e della sicurezza pubblica, l’adozione, d’intesa con la PCM, di apposite direttive per disporre voli alti a garantire la sicurezza delle alte personalità istituzionali nazionali ed estere. In attuazione di tale norma, è stato emanato il Decreto del Ministro dell’Interno in data 29 luglio 2003, che reca la “Direttiva sui voli riservati per esigenza di sicurezza”, la quale prevede, tra l’altro, che “l’utilizzo di voli protetti può, altresì, essere autorizzato dal Ministro dell’Interno, di iniziativa o su proposta del Capo della Polizia- Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, quando ciò sia necessario per assicurare la massima riservatezza, per motivi comunque connessi alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica”.
Quanto sopra è stato conseguentemente disciplinato dal DPCM 13 luglio 2007, in base al quale:
• per i voli atti a garantire la sicurezza si provvede con i mezzi del Ministero della Difesa, nella disponibilità della PCM (310 Stormo) e con autorizzazione di quest’ultima; l’utilizzo degli aeromobili della CAI è riservato esclusivamente alle missioni operative e di supporto agli 00.1.S e, in casi eccezionali, previa autorizzazione del Sottosegretario di Stato alla PCM (svolte nei fatti v.b.), è consentito l’uso degli aeromobili per i voli di sicurezza. Voli di Stato a favore delle Autorità cui, per espressa disposizione di legge, spetta tale prerogativa. I voli di Stato sono disciplinati da:
• artt. 3 e 4 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla Legge 15 luglio 2011, n. 111, i quali
stabiliscono che i voli di stato (cd Aerei blu) devono essere limitati al Presidente della Repubblica (anche dopo la cessazione dell’incarico), ai Presidenti di Camera e Senato, al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Presidente della Corte costituzionale. Eventuali eccezioni devono essere autorizzate, soprattutto con riferimento agli impegni internazionali, e rese pubbliche sul sito della PCM, salvi i casi di segreto per ragioni di stato.
• Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 23 settembre 2011 (“Direttiva in materia di trasporto aereo di Stato”), che detta disposizioni attuative di dettaglio concernenti trasporto aereo di Stato.
5.2. Le motivazioni poste alla base dell’utilizzo di un volo di Stato e i casi analoghi. I profili di pericolosità di Njeem e la necessità di procedere con urgenza hanno suggerito di prevedere ogni possibile scenario, anche quello della sua conduzione in altro luogo di detenzione: da qui la decisione di organizzare un volo per eventuali trasferimenti di Njeem già nella mattina del 21 gennaio 2025.
In tale quadro risultava indispensabile l’utilizzo di un aereo dedicato. Giova soggiungere che, dal punto di vista dei costi, praticare un rimpatrio urgente nei confronti di un solo soggetto che evidenziava elementi tali da farne presumere la “pericolosità” sia del trasporto che della sicurezza all’arrivo, avrebbe implicato l’impiego di aeromobili “sovradimensionati” o comunque con condizioni economiche di assoluto svantaggio per la parte pubblica.
Peraltro, in punto di concreta fattibilità, rinvenire un operatore commerciale disposto a trasportare la persona in questione non sarebbe stato agevole, in considerazione del fatto che le condizioni di “tempo” e di “luogo” per portare a termine l’operazione avrebbero postulato:
(1) immediatezza di azione, non potendosi protrarre la permanenza sul suolo nazionale di un cittadino libico sotto molti aspetti considerato quale emergente fattore di rischio per la sicurezza nazionale;
(2) arrivo in un’area considerata altamente a rischio al di fuori di normali standard di pianificazione del volo, nella consapevolezza che nel sedime aeroportuale non sarebbe stato possibile assicurare le ordinarie condizioni di sicurezza, in ragione non soltanto delle peculiarità del sito, ma anche del risalto mediatico dell’evento per la popolazione locale. Da ultimo, militavano a favore di un impiego del volo CAI anche motivazioni di carattere più pratico, giacché la Compagnia (a differenza di altri operatori) sin da quando erano stati chiusi i cieli della Libia era l’unica ad aver sempre assicurato i collegamenti verso la Libia per ragioni differenti e per intrattenere relazioni con Autorità locali. Attività tuttora svolta con regolarità.
In questa prospettiva, il volo ha potuto soddisfare sia le esigenze correlate all’attuazione della procedura di rimpatrio, così come fissate dalle normative comunitarie e nazionali sopra citate (assicurando la sicurezza del passeggero in ogni fase e degli operatori), sia le necessità connesse allo sviluppo di altre contestuali attività proprie della missione istituzionale degli 00.1.S., affidate agli operatori presenti sul volo.
5.3. L ‘impiego del volo per finalità istituzionali.
II mezzo in questione, dunque, è stato utilizzato esclusivamente per la finalità illustrata e non
è mai stato distolto dalla sua destinazione. Appare evidente l’insussistenza dell’elemento materiale del reato di peculato nella vicenda relativa al rimpatrio di IVjeem, anche nella forma del peculato d’uso: il bene non è mai stato sottratto alla sua normale destinazione giuridica. ma è rimasto. in termini sostanziali e funzionali, nella sfera di possesso dell’amministrazione (cfr., ex multis, Cass., Sez. l, ud. 25 gennaio 2016, n. 30244, 268439- 01; cass., sez. W, Ild. 9 luglio 2024, n. 39546, Rv. 287034- 01). Per completezza, si rappresenta che, secondo la giurisprudenza di legittimità, per la configurabilità del peculato d’uso il reato va correlato al tipo di utilizzo del mezzo e alla possibilità di individuare nella condotta una appropriazione, seppur temporanea, del bene tale da escludere, in parte qua, la sfera di dominio facente capo all’ente proprietario, ciò che peraltro implica un confronto con la fisiologica destinazione del bene e con la funzione di esso.
6. L’AZIONE DEL GOVERNO È STA TA SEMPRE RISPETTOSA DELLA LEGGE.
Quanto fin qui esposto documenta che il Governo ha rigorosamente rispettato la normativa internazionale e nazionale. La scarcerazione di Njeem è da ascriversi agli errori procedurali ravvisati dalla Corte di Appello di Roma nelle modalità dell’arresto avvenuto su iniziativa della Polizia Giudiziaria, cui non è stato possibile porre immediato rimedio a causa delle criticità emerse in merito alla formulazione del mandato di arresto della Corte Penale Internazionale e all’esistenza di concomitante richiesta di estradizione per i medesimi fatti avanzata dalle Autorità libiche.
Disposta la scarcerazione di Njeem, la misura più celere da adottare ai fini della sicurezza nazionale era il decreto di espulsione. In considerazione di quanto esposto, si chiede che il Tribunale voglia disporre I ‘archiviazione.
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