Caro governo, c’è un modo (ignorato) per essere più forte e stabile

Nel dibattito sul rafforzamento dell’esecutivo italiano si continua a guardare quasi esclusivamente alla forma di governo, come se la stabilità dipendesse soltanto da una revisione costituzionale. In realtà, il problema è più profondo e riguarda il modo in cui l’indirizzo politico riesce – o non riesce – a tradursi in decisione normativa. È qui, nel rapporto tra fonti del diritto e funzione di governo, che si misura la reale forza di un esecutivo.

In questa prospettiva, preso atto delle difficoltà che accompagnano i processi di revisione costituzionale, soprattutto quando incidono sugli equilibri della forma di governo, ai fini del rafforzamento dell’esecutivo, è necessario procedere – almeno per ora – con gli strumenti ordinari. Uno di questi è sicuramente la riforma del sistema elettorale, attualmente al vaglio del nostro Parlamento, mentre un altro strumento giuridico, forse ancora più importante, ma poco conosciuto, potrebbe essere determinato dalla valorizzazione del potere regolamentare del governo, e, in particolare, dalla possibilità di emanare regolamenti indipendenti.

Prima di tutto va chiarito che la stabilità dell’indirizzo politico è il prodotto di scelte ordinamentali coerenti e, in questa prospettiva, il rafforzamento dell’esecutivo non può esaurirsi solamente con modifiche costituzionali sulla forma di governo ma richiede una riflessione più profonda sulle fonti del diritto e sugli strumenti di produzione normativa. E, in questo contesto, può riemergere, con forza rinnovata, la valorizzazione del potere regolamentare e, in particolare, del regolamento indipendente quale leva di effettività dell’azione di governo. Al riguardo, sorprende come proprio lo strumento regolamentare – nelle sue varie configurazioni – possieda una capacità incisiva tale da influire sulla stessa forma di governo, in grado di realizzare il rafforzamento dell’esecutivo a forma di governo invariata.

Ma cosa sono questi regolamenti indipendenti talmente importanti da essere in grado di rafforzare la stabilità del governo? Si tratta di norme – rectius fonti secondarie – che possono essere prodotte in assenza di una legge attributiva “caso per caso”. A tal proposito, risulta fondamentale ricordare che la legge 400 del 1988 – nello specifico, il suo art. 17, comma 1, lett. c – consente al governo di emanare regolamenti nelle materie non disciplinate da fonti primarie, sempre che non siano coperte da riserva di legge. Tuttavia, dal 1988 ad oggi sono rarissimi i casi di emanazione di regolamenti indipendenti. Eppure, l’obiezione della loro presunta incostituzionalità appare tutt’altro che decisiva. Il principio di legalità, infatti, non può essere inteso in senso assoluto come necessaria previa intermediazione legislativa di ogni attività normativa del governo, ma va letto in combinazione con il sistema delle riserve di legge, che delimitano – e, al tempo stesso, circoscrivono – gli ambiti sottratti alla normazione secondaria.

Ne deriva che, al di fuori di tali riserve, esiste uno spazio ordinamentale fisiologicamente rimesso alla potestà regolamentare, la cui compressione non trova un fondamento costituzionale espresso, ma piuttosto una prassi consolidata. E infatti, la dottrina, dopo l’entrata in vigore della Costituzione ed in presenza del monismo parlamentare – in cui il parlamento è eletto direttamente dal popolo e rappresenta l’unico centro di legittimazione democratica da cui deriva anche il governo – non ha mai visto di buon occhio la tipologia regolamentare indipendente, ritenendola non applicabile in quanto incostituzionale.

Ma se esiste il fondamento giuridico per la loro produzione perché questa “fuga” dal regolamento in favore dell’onnipotenza della legge? Oggi si assiste ad una duplice e significativa elusione dello strumento regolamentare e, soprattutto, di quelle forme di normazione governativa che, per loro natura, potrebbero assicurare maggiore efficienza e coerenza all’azione normativa dell’esecutivo, quali appunto i regolamenti indipendenti.

Da un lato, infatti, assistiamo ad una vera e propria fuga dal regolamento indipendente verso l’alto, attraverso un grande abuso di strumenti quali il decreto-legge, il ricorso eccessivo alla questione di fiducia e ai maxiemendamenti; dall’altro lato, verso il basso, invece, osserviamo che il potere esecutivo produce molti atti amministrativi generali. Il nostro ordinamento, in realtà, già presuppone un esecutivo capace di esprimere un indirizzo politico forte, stabile ed efficace; un esecutivo che, nei limiti della compatibilità con il principio di legalità, possa, altresì, avvalersi di strumenti normativi propri, anche di carattere indipendente, idonei a dare attuazione coerente e tempestiva all’azione di governo.

In poche parole, un governo è stabile non solo quando ha i numeri, ma soprattutto quando ha la capacità di attuare il proprio indirizzo politico senza essere paralizzato da un parlamento ipertrofico e iper-legislativo. In Italia, invece, abbiamo l’onnipotenza della legge, che invade ogni spazio, lasciando all’esecutivo margini ridotti. E il regolamento indipendente nasce proprio per consentire al governo di intervenire, con atti normativi propri, in assenza di legge e fuori dalle materie riservate. Non è un abuso, ma uno strumento fisiologico di ogni ordinamento che voglia un esecutivo forte ed efficiente.

In definitiva, la stabilità non è soltanto una questione di numeri parlamentari, ma di effettività dell’indirizzo politico. E questa effettività si misura nella capacità del governo di disporre di strumenti normativi adeguati, senza dover continuamente forzare la legge o aggirarla. Continuare a ignorare il potere regolamentare – e, in particolare, la funzione dei regolamenti indipendenti – significa accettare un sistema in cui l’esecutivo resta formalmente forte ma sostanzialmente condizionato. Un esecutivo stabile, invece, è un esecutivo che governa davvero.

Giovanni Terrano, 11 aprile 2026

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