Abbiamo tutti sentito del gran prestito che l’Ue promette all’Ucraina. Esso è stato promesso dal Consiglio europeo di questa settimana, ma con parole talmente vaghe ed al termine di un dibattito talmente duro, da imporci due domande: tale prestito realmente ci sarà? E, se sì, in che forma?
L’impossibile soluzione nazionale
Anzitutto, due parole sul perché tutti si accaniscano nel perseguire un prestito all’Ucraina via Ue, anziché una serie di prestiti nazionali. La spiegazione risiede in un artificio contabile: un prestito nazionale verrebbe conteggiato ad incremento del debito pubblico nazionale; mentre un prestito via bilancio Ue è inizialmente escluso da tale conteggio. In termini di bilancio aziendale, il primo equivale ad un mutuo, il secondo ad un leasing.
Con la conseguenza principale di rendere politicamente impossibile la parallela concessione di un tale prestito, da parte degli Stati altamente indebitati, come Italia e Francia. Almeno finché varranno le esistenti recessive regole contabili leuropee, finché vigerà l’esistente folle statuto di Bce, finché sopravviverà la dannata moneta unica: a tutte e tre, Berlino non ha (ancora) il coraggio di rinunciare.
E, se mai l’Ucraina dovesse finire interamente assistita dalla Germania, quest’ultima si troverebbe in una condizione finanziaria simile a quella della Grecia dei bei tempi andati. La via del prestito via bilancio Ue è, perciò, necessaria.
Il potere di indebitamento della Ue
La Ue è retta dai Trattati. I Trattati prescrivono che “nel bilancio, entrate e spese devono risultare in pareggio” (310.1.tfeu).
Laddove, tali entrate corrispondono alle risorse proprie: che sono quelle concesse dal Consiglio “secondo una procedura legislativa speciale, all’unanimità e previa consultazione del Parlamento europeo” (311.tfeu). E corrispondono ai contributi che gli Stati membri si sono impegnati a versare.
Tali entrate corrispondono anche alle altre entrate (“il bilancio, fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie” – 311.tfeu). Le quali corrispondono a capitoli residuali (imposte e contributi sul personale Ue, contributi da paesi terzi, multe, sanzioni e ammende, eccedenze o avanzi dal bilancio precedente, etc.).
Tuttavia, le sole risorse proprie debbono essere almeno uguali alle spese (“l’Unione, prima di adottare atti che possono avere incidenze rilevanti sul bilancio, deve assicurare che le spese derivanti da tali atti possano essere finanziate entro i limiti delle risorse proprie dell’Unione …” – 310.4.tfeu). Dimodoché, si può ben dire che i Trattati impongono alla Ue, non solo il pareggio di bilancio, bensì l’avanzo di bilancio addirittura.
Ne segue che la Ue non ha la capienza per indebitarsi, se non a fronte di risorse proprie che gli Stati membri si siano impegnati a versare ed abbiano esplicitamente destinato al rimborso di capitale ed interessi.
Il margine disponibile ordinario
Ma, siccome i contributi degli Stati membri sono normalmente assegnati a specifici capitoli di futura spesa, secondo il quadro finanziario pluriennale (312.1.tfeu), ne segue che la Ue ha una capacità di indebitamento ridotta.
Certo, gli Stati membri si impegnano a versare pure cifre ulteriori, sino ad una cifra massima detta massimale (per categoria di spesa e per pagamenti) (312.3.tfeu). A costituire un margine disponibile ordinario, concepito al fine di “garantire adeguati livelli di flessibilità, per consentire un’assegnazione efficace delle risorse e una risposta rapida dell’Unione a circostanze impreviste”. Effettivamente, tali ulteriori fondi possono essere impegnati nell’ambito della procedura di bilancio annuale dagli Stati membri, che decidono a maggioranza qualificata e d’accordo col cosiddetto Parlamento (314.tfeu).
Il margine disponibile straordinario
Tuttavia, in sede di approvazione del grande prestito NGEU, tale margine disponibile ordinario non venne giudicato, dai mercati finanziari, sufficiente a garantire il rimborso di interessi e capitale. Costringendo gli Stati membri ad aggiungere un ulteriore margine disponibile straordinario. Cioè, una ulteriore garanzia finanziaria, casomai qualcuno degli Stati membri così debitori non onori i propri impegni (decisione 2020/2053 del 14 dicembre 2020).
Solo in base a tale ulteriore garanzia, la Ue ha potuto emettere il proprio prestito NGEU: in difetto, i mercati finanziari non avrebbero risposto all’appello.
I limiti al margine straordinario
Il limite di tale margine straordinario è che esso venne reso disponibile “al solo scopo di coprire tutte le passività dell’Unione risultanti dalle assunzioni di prestiti” NGEU; concetto ripetuto più volte, “l’incremento dei massimali delle risorse proprie non è usato per coprire altre passività dell’Unione”. Cioè, il margine straordinario non può essere utilizzato al servizio di prestiti nuovi e diversi. Ciò che il Bundestag ratificò, con legge costituzionale approvata a maggioranza dei 2/3 (ERatG). Resa necessaria dalla circostanza che si trattasse di un trasferimento di sovranità all’Ue oltre lo status quo.
Il che significa che, per destinare quel margine straordinario al servizio di prestiti nuovi e diversi, sarebbe necessaria una nuova legge costituzionale, di nuovo approvata a maggioranza dei 2/3.
Maggioranza che, oggi, al Bundestag non c’è: AfD e Linke hanno 151 e 64 seggi rispettivamente, su 630, cioè oltre 1/3. Strada interrotta.
Le complicazioni della cooperazione rafforzata
A suggerire prudenza è anche la circostanza che, dal margine disponibile ordinario al quale è ancorato il nuovo prestito per l’Ucraina, è esclusa la parte di attinenza di tre Stati membri (Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria). Il che implica un trasferimento di sovranità all’Ue oltre lo status quo. E, quindi, potrebbe anche suggerire la necessità di ottenere una maggioranza dei 2/3.
Ciò tanto più in quanto le conclusioni del Consiglio europeo di mercoledì e giovedì scorso 17-18 dicembre 2025 esplicitamente configurano il ricorso ad una “cooperazione rafforzata (enhanced cooperation-Article 20 TEU)” in materia finanziaria. La quale più certamente implicherebbe un trasferimento di sovranità all’Ue oltre lo status quo.
Interpretazione ancor più restrittiva
Peggio, la decisione di approvazione del grande prestito NGEU andava anche oltre, assegnando alla Ue il “potere eccezionale e temporaneo di contrarre prestiti per un importo massimo di 750.000 milioni di euro”. Ciò che (forse) non sarebbe stato necessario, in quanto la Ue (forse) già lo aveva questo potere (mentre non aveva i margini disponibili finanziari, sufficienti per esercitarlo).
Tuttavia, tale affermazione certamente offre una interpretazione restrittiva dei poteri della Ue, in base alla quale la Ue non avrebbe il potere di emettere prestiti, se non secondo la procedura legislativa speciale prevista per l’approvazione delle risorse proprie: come abbiamo visto “all’unanimità” (311.tfeu).
E, nei limiti nei quali la precedente approvazione del grande prestito NGEU aveva richiesto la maggioranza dei 2/3, allora pure l’approvazione di prestiti nuovi e diversi potrebbe richiedere una eguale maggioranza. Che oggi non c’è.
Il nuovo prestito all’Ucraina
Tutto ciò è rilevante, in quanto le dette conclusioni del Consiglio europeo fanno esplicito riferimento al margine disponibile: “il Consiglio europeo concorda di concedere all’Ucraina un prestito di 90 miliardi di euro per gli anni 2026-2027, basato su un prestito dell’Ue sui mercati dei capitali, sostenuto dal margine disponibile del budget dell’Ue (backed by the EU budget headroom)”.
Il che significa che il prestito sarà garantito dal margine disponibile ordinario e solo da quello. In quanto noi sappiamo che il margine disponibile straordinario si renderebbe disponibile solo col consenso di una maggioranza dei 2/3 del Bundestag. Che oggi non c’è.
Insufficienza del margine ordinario
Anche se tali preoccupazioni di ordine costituzionale venissero ignorate, basterà il margine disponibile ordinario? Forse sì, forse no. A suggerire prudenza è la circostanza che il prestito SURE, di dimensione molto simile al nuovo prestito all’Ucraina ed anch’esso emesso dopo il prestito NGEU, sia stato assistito da garanzie nazionali: in difetto, i mercati finanziari non avrebbero risposto all’appello.
E ciò pur se in presenza di condizioni di credito estremamente migliori delle presenti, in quanto: nel caso del prestito SURE, gli Stati membri che ricevevano il prestito così finanziato, erano almeno impegnati a renderlo e relativamente solventi; mentre, nel caso del nuovo prestito all’Ucraina, il debitore non è nemmeno impegnato a rimborsarlo (se non a fronte dell’assai improbabile incasso di riparazioni da parte russa) ed è comunque insolvente.
Percorso tedesco comunque complicato
Nel prestito SURE, di buono c’era che il Bundestag poté approvarlo con legge ordinaria e maggioranza inferiore ai 2/3. In quanto si trattava di una garanzia diretta, anziché di un trasferimento di sovranità all’Ue oltre lo status quo (in forma di un margine disponibile straordinario) com’era stato nel caso del prestito NGEU.
Certo, non è questa la strada scelta dal Consiglio europeo, per il nuovo prestito all’Ucraina. Ma non escludiamo che il Consiglio ci possa ripensare, in modo che il prestito ucraino possa essere sostenuto da semplici garanzie, come fu per il SURE. Ciò renderebbe il tutto meno complicato, anche se non semplice:
- lo stesso si renderebbe necessario un voto al Bundestag: sicuramente politicamente difficile e molto contestato, con fragorose accuse di incostituzionalità che appesantirebbero assai il percorso del tutto;
- senza escludere l’iter sia rallentato da probabilissimi ricorsi alla Corte costituzionale tedesca di Karlsruhe. La quale può pure ordinare sospensive;
- senza nemmeno del tutto escludere un sussulto di dignità di tale Corte, anche se improbabile per come essa si è ridotta a megafono del governo, dopo il pensionamento dell’ottimo suo presidente Andreas Voßkuhle.
Merz manifestamente preoccupato
Che tali preoccupazioni non siano trascurabili, lo dimostra il mero accanimento, del cancelliere Friedrich Merz nel pretendere che il prestito all’Ucraina fosse assistito dagli asset di banca centrale russa: in tal caso, niente garanzia tedesca di alcun tipo, né indiretta (tramite il margine disponibile, tipo prestito NGEU), né diretta (tramite le garanzie, tipo prestito SURE).
Quale motivo mai egli potrebbe aver avuto nell’inseguire una soluzione così spericolata (al punto da finire miseramente fallita) se non la propria consapevolezza dei limiti costituzionali e politici che veniamo dall’esporre?
L’interpretazione alternativa è che egli abbia voluto semplicemente evitare sinanco un voto sulla concessione di nuove garanzie nazionali (come fu il caso del SURE). Ciò, non solo in base alla generale ritrosia tedesca a fornire garanzie alla Ue, recentemente confermata dai tentativi di abbassare il proprio contributo al bilancio Ue (via rebate sempre presenti ed addirittura crescenti).
Ma, soprattutto, in base alla eventualità che la concessione di tale garanzie comporti il superamento del freno all’indebitamento (Schuldenbremse – 115.GG): il quale può essere superato sì con legge ordinaria ma solo con un diverso voto al Bundestag: anch’esso, sicuramente politicamente difficile e molto contestato, con fragorose accuse di incostituzionalità che appesantirebbero assai il percorso del tutto.
Conclusioni
Insomma, siamo perfettamente certi che Merz insisterà sempre nel procedere con un prestito nazionale. Mentre non siamo perfettamente certi che egli avrà il coraggio di correre apertamente il rischio di incostituzionalità, dando esecuzione tel quel alle conclusioni del vertice europeo. Nel caso, si tratterà di uno spettacolo indimenticabile.
Piuttosto, stimiamo maggiormente plausibile che egli torni alla carica con la proposta che il prestito all’Ucraina sia assistito dagli asset di banca centrale russa. Minacciando, in caso contrario, una propria clamorosa sconfitta al Bundestag e la fine col botto di tutto il baraccone.
Con un possibile punto di approdo: una vistosa correzione di marcia, da un prestito assistito dal margine disponibile ordinario e basato su una stravagante cooperazione rafforzata, ad un prestito assistito da semplice garanzia nazionale.
In ogni caso, la vicenda del prestito all’Ucraina pare lungi dall’essersi conclusa: è ancora probabile che esso realmente ci sarà, ma in forma ancora tutta da stabilire.
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