Per comprendere la disciplina italiana delle locazioni commerciali bisogna partire dal vincolismo. Non da una singola norma, ma da un metodo: sostituire alle decisioni di proprietario e conduttore quelle del legislatore su durata, rinnovo, aggiornamento e rilascio.
La logica dell’interventismo
È la logica dell’interventismo: la proprietà resta formalmente privata, ma il potere pubblico stabilisce entro quali confini possa essere utilizzata e quali condizioni possano essere liberamente pattuite. È, in sostanza, il passaggio dalla cooperazione sociale volontaria, nella quale gli individui coordinano liberamente i propri interessi attraverso lo scambio, a una coordinazione imposta, nella quale è il potere pubblico a stabilire dall’alto entro quali limiti possano contrattare.
Le radici del vincolismo
Le sue radici moderne risalgono alla Prima Guerra Mondiale. Proroghe, blocchi e differimenti dei rilasci, introdotti come misure eccezionali, si sono progressivamente stratificati fino a sopravvivere alle stesse ragioni che li avevano giustificati. L’emergenza ha così cessato di essere una parentesi ed è diventata una tecnica ordinaria di governo del mercato.
Il problema economico è già tutto qui. L’interventismo guarda al risultato visibile: impedire un aumento, prolungare un contratto, rendere più difficile il rilascio. Ma prezzo e clausole orientano altre decisioni: se investire, se locare, a chi, per quanto tempo e con quali garanzie. Lo Stato può modificare per legge una condizione dello scambio; non può abolire le reazioni che quella modifica provoca.
Nel Dopoguerra quella logica non viene abbandonata, ma si consolida e si estende. Le proroghe continuano a essere rinnovate e alla disciplina della durata si affiancano progressivamente nuovi vincoli destinati a incidere in modo permanente sul contenuto economico del rapporto.
Un passaggio significativo è rappresentato dalla legge n. 19 del 1963 sulla tutela dell’avviamento commerciale: l’intervento pubblico non riguarda più soltanto la permanenza del conduttore nell’immobile, investe anche gli effetti patrimoniali della cessazione della locazione e il valore economico generato dall’attività esercitata nei locali.
La stessa persistenza del regime vincolistico fa però emergere già allora i suoi costi. Nel 1965 il disegno di legge S. 1355 propone espressamente il ristabilimento della libertà di contrattazione, collegando la separazione tra mercato vincolato e mercato libero alla perdita di incentivi all’investimento. Quella prospettiva, tuttavia, non prevale: alle scadenze seguono nuove proroghe, ai regimi transitori altri regimi transitori, fino a trasformare il rinvio del ritorno alla libertà contrattuale in una costante della legislazione.
Tra la fine degli anni Sessanta e la metà dei Settanta il vincolo si radica così definitivamente nel sistema. Le misure interessano ormai attività professionali, commerciali, artigiane e alberghiere, mentre la successione degli interventi perde progressivamente ogni carattere davvero eccezionale.
Quando si arriva al 1978, il legislatore non inaugura il sistema restrittivo dell’autonomia contrattuale e neppure lo supera: lo raccoglie, lo sistematizza e lo trasforma in disciplina organica con la legge n. 392, comunemente nota come legge sull’equo canone.
I vincoli hanno un costo
Occorre però evitare un equivoco. Per le locazioni commerciali la legge del 1978 lascia libero il canone iniziale, ma vincola gran parte di ciò che determina il costo e la durata effettiva del rapporto: almeno sei anni, nove per alberghi e attività teatrali; limiti al diniego alla prima scadenza; aggiornamenti parametrati all’Istat; indennità di avviamento, prelazione e riscatto nei casi previsti; nullità delle pattuizioni che comprimano le tutele inderogabili del conduttore.
Il prezzo nasce dunque dal mercato, ma molte delle condizioni che ne influenzano rischio e convenienza vengono fissate dalla legge. Quel complesso di vincoli ha un costo economico. Una durata obbligatoria riduce la disponibilità futura del bene; un rinnovo difficilmente negabile accresce il rischio di immobilizzazione; l’indennità di avviamento, quando dovuta, aumenta il costo della cessazione; i limiti all’aggiornamento trasferiscono sul locatore parte del rischio monetario.
La legge può sottrarre questi elementi alla libera contrattazione, ma non può impedirne le conseguenze, che si riflettono nelle decisioni degli operatori. Il proprietario può chiedere maggiori garanzie, selezionare con più cautela il conduttore, rinviare la locazione, destinare diversamente l’immobile o pretendere un rendimento iniziale che compensi l’incertezza futura. L’investitore può scegliere altri impieghi per il proprio capitale. Più costoso diventa uscire da un rapporto, più prudente diventa entrarvi.
È uno degli effetti meno visibili dell’interventismo. La tutela si concentra su chi ha già ottenuto il contratto, mentre il costo può ricadere su chi vorrebbe stipularlo domani. Il rapporto esistente viene protetto, ma l’offerta futura può diventare più selettiva e meno elastica. Se gli interventi alterano prezzi e incentivi, possono produrre rarefazione dell’offerta e minori investimenti; quelle stesse conseguenze rischiano poi di essere invocate per giustificare nuovi controlli.
È il circuito tipico dell’interventismo: il problema prodotto o aggravato dal vincolo diventa l’argomento per introdurre un altro vincolo. Nel controllo degli affitti questo meccanismo può tradursi in minori incentivi a creare nuova offerta e a mantenere quella esistente.
Tentativi di riforma
Negli anni Ottanta la difficoltà di uscire dal sistema delle proroghe conferma quanto il vincolismo si sia ormai radicato. La sentenza costituzionale n. 108 del 1986 pone infine un limite alla loro reiterazione, riaffermando il carattere necessariamente straordinario e temporaneo del sacrificio imposto al proprietario.
Nel 1998, con la cosiddetta legge Zagatti, il legislatore riforma profondamente le locazioni abitative, ma lascia sostanzialmente intatta l’architettura delle locazioni commerciali costruita vent’anni prima. Il superamento dell’impianto del 1978 resta così parziale e selettivo.
Una significativa incrinatura nel settore commerciale si produce nel 2014, quando per le locazioni non abitative con canone annuo superiore a 250 mila euro, alle condizioni previste dall’articolo 79, viene riconosciuta una più ampia autonomia contrattuale. La liberalizzazione resta tuttavia circoscritta a un segmento del mercato e non modifica l’impianto generale della disciplina speciale.
La scelta introduce una distinzione difficile da giustificare sul piano economico. Nei contratti di maggiore valore lo Stato riconosce alle parti la capacità di valutare autonomamente durata, rischio e convenienza del rapporto; negli altri continua invece a predeterminarne una parte rilevante. L’ampiezza della libertà negoziale finisce così per dipendere dall’entità del canone.
Libertà in deroga
Il limite della disciplina del 1978 non è dunque soltanto la sua età. È l’idea che il legislatore possa modificare le condizioni dello scambio senza modificare gli incentivi e che possa individuare meglio delle parti il punto di equilibrio tra rischio, durata, prezzo e investimento. Ogni vincolo, invece, altera le convenienze relative e orienta diversamente le decisioni economiche, anche quando il suo costo non compare nel testo della legge.
Il regime di controllo delle locazioni trasforma così l’eccezione in regola e la libertà in deroga. Superarlo non significa sostituire vecchi vincoli con forme più sofisticate di interventismo, ma riconoscere che nessun legislatore possiede le conoscenze, le aspettative e le valutazioni delle parti. La legge deve proteggere proprietà, consenso e adempimento, non sostituirsi agli individui nella determinazione delle condizioni dello scambio. Il mercato non ha bisogno di un legislatore che gli dica quali accordi siano convenienti: ha bisogno che gli individui siano liberi di scoprirlo.
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